盡管《深化土地管理制度改革總體方案》(下稱“總體方案”)至今尚未得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，但土地管理制度深化改革的“新秩序”已經(jīng)基本建立。征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市、宅基地改革將構(gòu)成未來(lái)深化土地管理制度改革的主體。
2013年10月，國(guó)土資源部提出“關(guān)于深化土地管理制度改革的政策建議”，總計(jì)27條，涵蓋土地所有權(quán)、征地等土地管理體制的多個(gè)方面，但并未明確相關(guān)改革領(lǐng)域的重要性排序。
至2014年8月，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)精神，國(guó)土資源部已將上述三個(gè)領(lǐng)域作為土地管理制度改革的總體方向。根據(jù)這一“新秩序”，國(guó)土資源部將陸續(xù)制定出臺(tái)“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)”“農(nóng)村宅基地管理辦法”等，并適時(shí)開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)。
明確“三重點(diǎn)”
“7月底的時(shí)候，部里面又一次部署了關(guān)于深化土地管理制度改革問(wèn)題的有關(guān)工作，并且在一定程度上明確了今后一個(gè)階段的工作重點(diǎn)，你可以把這些內(nèi)容理解成為一個(gè)‘新秩序’?！?月6日上午，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示。
7月31日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明主持召開(kāi)第20次部長(zhǎng)辦公會(huì)。本次部長(zhǎng)辦公會(huì)的主要議題即是研究深化土地管理制度改革的有關(guān)問(wèn)題。記者了解到，在這次部長(zhǎng)辦公會(huì)上，重點(diǎn)研究了包括三個(gè)領(lǐng)域在內(nèi)的改革工作，即農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市改革、農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)村征地制度改革。
2013年10月，國(guó)土資源部牽頭起草了“關(guān)于深化土地管理制度改革的政策建議”(下稱“政策建議”)，并在十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前，送交中央最高決策層審定?；谶@一政策建議，《關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的要求。
記者了解到，“政策建議”總計(jì)包括27條，基本涵蓋了土地用途管制、有償使用制度、產(chǎn)權(quán)制度、土地整治等當(dāng)前土地日常管理制度的全方位內(nèi)容。在上述領(lǐng)域，國(guó)土資源部均通過(guò)“建議”的方式，提出了對(duì)現(xiàn)有土地管理制度的調(diào)整、創(chuàng)新和改革。
“但是，在當(dāng)時(shí)的政策建議中，是沒(méi)有明確重點(diǎn)的，從現(xiàn)在這次會(huì)議的情況看，是明確了征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革這三項(xiàng)工作的重點(diǎn)上來(lái)，其他的有關(guān)工作，要圍繞這三項(xiàng)工作統(tǒng)籌推進(jìn)。”一位接近國(guó)土資源部的權(quán)威人士向本報(bào)記者表示。
記者了解到，在部長(zhǎng)辦公會(huì)上，姜大明特別強(qiáng)調(diào)了上述三項(xiàng)改革工作的重要性。
將出新規(guī)
山西、山東等省國(guó)土資源廳的官員分別向記者證實(shí)，國(guó)土資源部已就此問(wèn)題向地方國(guó)土廳局主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并將其作為深化土地管理制度改革的一項(xiàng)工作。
對(duì)于上述說(shuō)法，國(guó)土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向記者表示，在國(guó)土資源部原部長(zhǎng)徐紹史部署的2013年重點(diǎn)工作中，確實(shí)包括“指導(dǎo)意見(jiàn)”的研究、制定和起草。在對(duì)該項(xiàng)工作提出要求時(shí)，徐紹史表示“研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)”。
對(duì)于這一表述是否意味著年內(nèi)要出臺(tái)“指導(dǎo)意見(jiàn)”，這位國(guó)土資源部的官員不愿做出評(píng)價(jià)，他只是向記者強(qiáng)調(diào)，相關(guān)司局對(duì)這項(xiàng)工作已經(jīng)有了“充分準(zhǔn)備”，至于“指導(dǎo)意見(jiàn)”的進(jìn)度，要視具體工作進(jìn)度而定。
這是中國(guó)內(nèi)地政府首次準(zhǔn)備就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地，都須由政府征地后方能轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價(jià)值確定，而交易價(jià)格由市場(chǎng)價(jià)值確定，從而形成了“土地價(jià)差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法分享其間的土地增值收益。
目前，“指導(dǎo)意見(jiàn)”的相關(guān)工作由國(guó)土資源部政策法規(guī)司牽頭進(jìn)行。“指導(dǎo)意見(jiàn)”有望涉及一系列經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如“流轉(zhuǎn)范圍、方式、價(jià)格確定、交易程序”等。
在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地均須通過(guò)征地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，才能入市，一旦“指導(dǎo)意見(jiàn)”出臺(tái)實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。
征地改革有望試點(diǎn)
目前，國(guó)土資源部已經(jīng)向地方國(guó)土資源主管部門(mén)明確，征地制度改革試點(diǎn)將著重于兩個(gè)重點(diǎn)，一是“研究探索界定‘公共利益’的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范征地程序”。二是“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。
“在說(shuō)明試點(diǎn)原則的過(guò)程中，對(duì)于完善補(bǔ)償這一領(lǐng)域，國(guó)土資源部做了比較多的解釋和要求?！鼻笆鰱|部某省國(guó)土資源廳相關(guān)人士告訴記者。不僅提出了除對(duì)征收集體土地進(jìn)行補(bǔ)償，要求必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障外，還提出了土地增值收益分配的問(wèn)題。
記者了解到，當(dāng)前在部署征地改革試點(diǎn)工作過(guò)程中，國(guó)土資源部明確知悉地方國(guó)土資源主管部門(mén)，征地制度改革試點(diǎn)要著重探索“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，通過(guò)平等協(xié)商等方式讓個(gè)人公平分享土地增值收益”。
“以前一般只是提出要提高征地補(bǔ)償，但是，這么明確地提出建立增值收益分配機(jī)制，并且提出了合理提高個(gè)人收益，我印象中還是第一次?！鼻笆鰱|部某省國(guó)土資源廳人士告訴記者，在此之前，國(guó)土資源部在此領(lǐng)域一般要求提高征地補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行社保、工作等方面的制度保障。
所謂土地增值收益，來(lái)源于中國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行的二元化土地管理制度。即土地被人為劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體土地須通過(guò)征地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后才能交易。而在征地補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，只對(duì)其生產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)其土地增值部分收益不予或極少與農(nóng)民分享。
