京津滬新增建設用地供應全面告急
到2020年，上海已經沒有指標可以占用農地，天津僅剩2000余公頃，北京剩余1.24萬公頃。國土資源部已開始著手調整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要》，“科學論證耕地保有量”首次提出。
對于“用30年的時間講了一個土地故事”的中國內地而言，至少到目前為止，北京、上海、天津三個傳統的直轄市，已經無法再延續(xù)“土地換發(fā)展”的故事了，因為作為重要生產要素的土地資源，天津、北京已近枯竭，上海則已經枯竭。
全國土地第二次調查(下稱“二調”)結果顯示，以2020年為限，上海已經沒有農地占用的空間；北京市和天津市，在農地占用空間的指標上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。
由于中國實行農地轉用指標管理，并以2020年劃定了耕地保有量的上限。因此，上述三個城市在未來的6年時間中，新增建設用地的供應，將面臨巨大的壓力，而這將考驗地方政府以及中央政府在耕地保護和經濟發(fā)展之間的平衡智慧。
直轄市“全面承壓”
“我們了解的情況，在到2020年耕地占用空間上，北京、天津的情況不樂觀，上海的情況更嚴峻。”6月26日上午，國土資源部一位不愿具名的內部人士向《中國經營報》記者表示，北京、上海、天津三個直轄市的耕地占用空間，都明顯感受到巨大的紅線管控壓力。
這一結論來自于耗時兩年多進行調查的“全國土地第二次調查”。二調結果顯示，截至2009年12月31日，上海市全市耕地1897.59平方公里(284.64萬畝)，與第一次全國土地調查期間的耕地保有量，呈現出明顯的凈減少狀態(tài)。
同樣表現為“凈減少”的城市，還有另一個直轄市首都北京。二調結果顯示，截至2009年12月31日，北京市保有耕地22.71萬公頃(340.8萬畝)，對比1996年第一次土地調查結果凈減11.67萬公頃(175.1萬畝)，年均減少8980.9公頃(13.5萬畝)
天津則是三個城市中，唯一一個例外的城市。二調結果顯示，截至2012年12月31日，天津市耕地保有量為49.93萬公頃，比1996年第一次全國土地調查中耕地保有量科目，增加了5807公頃，為三個傳統直轄市中，唯一一個耕地保有量“增加”的城市。
“但是，這不能改變天津市建設用地供應的嚴峻形勢?！?月15日，天津市國土資源局一位不愿具名的官員向記者表示。
二調于2007年啟動，至2009年結束。由于在調查過程中形成了海量數據，因此從2010年開始，國土資源部會同地方國土資源主管部門對二調數據結果進行分類匯總和研究，并提出針對性的政策要求。
按照二調工作的基本流程，上述數據均需經過“三方確認”。所謂“三方”即包括國土資源部、地方政府以及設在各地的“第二次土地調查辦公室”。而上述數據則動用了包括國土資源衛(wèi)星、實地核查等力量，幾乎是中國歷史上最為準確的一次土地核查工作。
逼近管控紅線
目前中國實行最為嚴格的耕地保護制度，并對新增建設用地實行總量指標控制管理。國土資源部根據國務院審議通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020年)》(下城“規(guī)劃”)所劃定的到2020年耕地保有量不得低于18億畝的總指標，向地方政府逐級分解，從而在各級地方政府形成了到2020年耕地保有總量的上限。
前述國土資源部內部人士告訴記者，比照“規(guī)劃”設定的耕地保有目標，北京、上海、天津三個直轄市，已經全面逼近甚至超過“規(guī)劃”所劃定的耕地保護紅線。按照新增建設用地的審批原則，北京、上海、天津的新增建設用地供應將面臨極大的壓力。
北京、上海、天津三個直轄市中，上海的形勢最為嚴峻。根據全國土地利用總體規(guī)劃綱要的規(guī)定，上海的耕地保護目標任務是到2020年基本農田保護面積不得少于328萬畝、建設用地總規(guī)模要控制在2981平方公里以內。
記者了解到，按照這一指標，上海市政府和所屬各區(qū)縣于2009年簽訂了耕地保護責任書。但是，這一指紅線卻面臨已經被實質性突破的“現狀”。
二調結果顯示，上海市全市耕地1897.59平方公里(284.64萬畝)，已經突破了“規(guī)劃綱要”所劃定的耕地保有紅線指標，低于耕地紅線指標328萬畝超過100萬畝。按照管控原則，實際上上海市已經沒有耕地占用的空間。
“天津市盡管相比一調的時候耕地保有面積有所增加，但是，距離‘規(guī)劃綱要’里給出的耕地保有紅線也已經很近了?！鼻笆鎏旖蚴袊临Y源局官員表示。
按照“規(guī)劃綱要”下達的天津市耕地保有量，到2020年為43.73萬公頃。但數據顯示，截至2012年年年末，天津市耕地面積已降至43.93萬公頃，比規(guī)劃到2020年的耕地保有量僅多出2000公頃左右，也就是說，未來6年，天津僅有2000余公頃土地可供新增建設用地占用。
北京市的情況亦是如此?！侗本┦型恋乩每傮w規(guī)劃(2006~2020年)》確定的目標，即到2020年年末全市耕地保有量指標21.47萬公頃(322萬畝)，僅有約1.24萬公頃(18.7萬畝)的占用空間(見本報6月23日A3版《北京供地逼近管控紅線》)。
國土部調整利用規(guī)劃
幾乎是在北京、上海、天津三個傳統直轄市建設用地供應逼近紅線的同時，國土資源部已經開始著手調整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020)》。但是，多個獨立消息源均向本報記者表示，不能證明這兩者之間的因果關系。
國土資源部部長姜大明已經于6月25日召開部長辦公會，在這次會議上，討論了調整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020)》的相關問題。要求依據二調結果數據，適時調整耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規(guī)劃規(guī)模等，切實維護規(guī)劃的嚴肅性和可操作性。
記者了解到，在該次會議上，提出了調整完善土地利用規(guī)劃的三項任務，一是科學論證耕地保有量，要依據二調成果，調整增加耕地保有量和基本農田保護面積，合理安排生態(tài)退耕；二是有序推進“三線”劃定，優(yōu)先劃定永久基本農田保護紅線和生態(tài)保護紅線，合理確定城市開發(fā)邊界；三是及時更新規(guī)劃數據庫，做到圖、數和實地相一致。
“‘科學論證耕地保有量’這個說法，以前確實沒有在各種正式的會議上出現過，但是，現在還很難說是不是這意味著要調整耕地保有量18億畝這個紅線，還要再看看，畢竟會議上還是強調要防止地方借機大規(guī)模調規(guī)，防止規(guī)劃調整完善演變成規(guī)劃修編或重編?！币晃唤咏鼑临Y源部的人士分析稱。
截至目前，國土資源部還是強調，通過盤活存量土地滿足經濟發(fā)展的需要。
