【關鍵詞】：不動產 不動產所有權 集體土地使用權

自從1998年，國家進行了城市居民住房改革，將居民住房推向市場后，房地產業(yè)開始了快速發(fā)展。從1999年全國房地產投資額4010.17億元到2009年全國房地產投資總額高達36232億元，增長了803.5倍。與此同時，房地產投資總額占國內生產總值（GDP）的比重從1999年的4.9%上升到2009年超過10%。隨著房地產業(yè)的飛速發(fā)展，商品房價格也隨之飆升，尤其是近幾年，一線城市和部分二線城市房價的增長速度遠遠超過了居民收入的增長速度。據(jù)權威資料顯示，全國平均商品房價格從1999年的1984元／平方米到2009年的4600元／平方米，增長了131.85倍，而1999年全國人均可支配收入5854元，到2009年全國人均可支配收入10755.252，增加了83.72%。目前我國的房價收入比也是明顯高于發(fā)達國家的6：1。

中國人常說安居才能樂業(yè)，家在我們看來是都是每一個人最好的歸宿。而住房就是這個歸宿的現(xiàn)實存在形式和表現(xiàn)形式?？梢姺孔釉谥袊诵闹械闹匾至?。但是當房子這種生活必須品在一夜之間變?yōu)樯莩奁窌r，作為一名學生，面對居高不下的房價，我的心中也和現(xiàn)在即將購房的年輕人心情一樣，充滿著焦慮與不安。當理想與現(xiàn)實存在巨大反差之時，輾轉反側、踟躇彷徨的心理狀態(tài)對于解決這些壓力與困難是于事無補的。所以，在努力提升自身能力和素質來提高薪水的同時，我們必須在另一個方面尋找這個問題的出路。故，小產權房就逐漸的進入了我的視野當中。盡管現(xiàn)有法律政策禁止小產權房入市流轉,但在上述的大背景之下，小產權房不僅未在政策嚴令禁止下退出房地產市場，反有愈演愈烈的趨勢?；诖恕Ｎ蚁胗斜匾私馀c探究下小產權房的合法性問題。這也就是我選擇這個論文題目的初衷。

一、小產權房的概念及特點

（一）小產權房的概念

小產權房，是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)，故又稱鄉(xiāng)產權房。同時小產權房并非是一個真正意義上的法律術語，它只是一個描述性的詞語，是人們用于區(qū)分在國有土地之上建造的房屋和在集體土地上建造的房屋。故可以理解為，國家發(fā)產權證的叫大產權，如國家把國有土地讓給開發(fā)商，開發(fā)商繳納一定的土地出讓金，再辦理合法的相關立項開發(fā)手續(xù)之后，向外銷售的房屋，由國家發(fā)放土地使用證和房屋所有證，這樣的房屋稱為大產權房屋。大產權房購買者享有房屋所有的權能。而小產權房，使用的是集體建設用地，國家并不發(fā)產權證，僅有鄉(xiāng)政府或村委會的蓋章以證明其權屬。

（二）小產權房的特點

這幾年由于市區(qū)的房價快速增長使得房地產開發(fā)的郊區(qū)化進程加快。那些地理位置較為偏僻，前幾年不大受人重視的地方，這幾年也陸續(xù)的搞起了房地產開發(fā)（但是其中很多都是所謂的小產權房）。與此同時，這幾年國家又大力發(fā)展基礎設施建設，交通狀況極大改善，再加上價格低廉，所以一部分因為房價上漲而無法釋放的住房需求，自然流向了這些房子。在購房者當中絕大多數(shù)都是年輕人。

基于現(xiàn)實的情況，我認為，目前小產權房的特點主要表現(xiàn)為一下幾個方面：1，價格便宜。西安眾多的小產權房樓盤大部分分布在南郊長安、北郊以及東郊的部分地區(qū)。且主要以普通商品房為主。目前，西安的小產權房項目均價在2800到3000元之間。這個價格僅為西安曲江、西高新等地區(qū)房價的35%到40%。2，程序簡單。從買賣手續(xù)來看，不必繳納商品房買賣的契稅，即減少了購房成本，又簡化了購房手續(xù)。3，使用成本低。根據(jù)實地了解來看，一般住戶的物業(yè)費、水電費、采暖費較市區(qū)來說，相對便宜。

小產權房同時也存在一些弊端：首先，小產權房的權利不受法律保護。因為鄉(xiāng)產權的房屋是建立在集體土地所有的基礎之上。根據(jù)我國相關法律規(guī)定，集體土地是不能進入土地一級市場進行交易的。在集體土地上建造房屋只能是解決本集體經濟組織的成員的居住問題，如果向本集體外的成員銷售的話，不符合我國對宅基地使用主體資格的要求。與此同時，住建部曾明確表示，非集體經濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產權登記，其合法權益將難以得到保證。將來如果產生房屋方面的糾紛，則購房者將缺少法律上的支持和依據(jù)。根據(jù)小產權房所使用的土地性質，如果是占用耕地的話，有可能將面臨被拆除的厄運。其次，小產權房的交易會受到限制。由于小產權房一般由開發(fā)商與村委會合作，或由村委會單獨開發(fā)，因使用的土地是集體所有的，故由鄉(xiāng)政府自制頒發(fā)房屋產權證。也就不能獲得住建部頒發(fā)的房屋所有權證，當然也就不能上市交易了。最后，從物業(yè)管理水平來看，其管理水平不是很高。因為小產權房一般都在城市的邊沿，各項基礎設施都有待進一步提高，而負責物業(yè)管理的公司一般都是鄉(xiāng)村自建的。其人員也大多數(shù)未接受專業(yè)的培訓，實質上，這些公司的設立實質是重在解決村里剩余勞動力的問題?；诖耍@里的物業(yè)管理水平并不高。

二、小產權房的性質分析

由于小產權房證書并不是國家頒發(fā)的，而是由鄉(xiāng)政府所頒發(fā)的，稱為鄉(xiāng)產權。這種鄉(xiāng)產權并不能構成真正法律意義上的產權。按照《中華人民共和國土地管理法》關于土地分類的規(guī)定，土地分為農用地、建設用地和未利用地；而且農民集體所有的土地使用權不得轉讓、出讓或出租于非農業(yè)用地。其第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度國家編制土地利用總體規(guī)劃，嚴格限制農用地轉建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途來使用土地。1995年原國家土地管理局發(fā)布《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第五章對集體土地建設用地使用權規(guī)定中，主要包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企事業(yè)單位或個人依法使用農民集體土地進行非農業(yè)建設的土地使用權確認和經濟組織分配給成員用于建造住房的宅基地使用權的確認。

按照上述規(guī)定，集體土地建設用地使用權范圍包括宅基地使用權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益用地使用權。故集體所有的土地上建造房屋的情形只適用于宅基地建設?？烧亟ㄔO又有明確的主體資格限制，其中不包括村集體之外的居民，也就是城鎮(zhèn)居民。按照一般的做法，如果要在集體所有的土地進行商品樓盤的開發(fā)，必須首先經國家征收，把集體土地轉為國有，之后再通過拍賣轉讓給開發(fā)商，這時開發(fā)商才能進行商品樓盤的開發(fā)。如果不這樣，這些房屋就沒有產權，更沒有國家的土地使用證和預售許可證。

三、小產權房的現(xiàn)狀與完善小產權房制度的解決思路

（一）小產權房的現(xiàn)狀

目前，全國各地的小產權房規(guī)模相當大。在北京，小產權項目多位于房山、昌平、通州、密云、順義等郊區(qū)，已售和在建的已突破1000萬平方米，在北京440多個售房項目中，就有80多個是小產權，占項目銷售總額的20%左右。

深圳市2006年住房的統(tǒng)計情況顯示，深圳各種住房比例如下：政策性住房7.3%，商品住房29%，單位自建房14.7%，其他的都歸在農民房，占到49%。除了政策性住房，小產權房的比例是52.3%。也就是說，過半的深圳人住著小產權房。而在西安，小產權樓盤的總建筑面積更是非常驚人，達到上百萬平方米。據(jù)調查，在建和在售的小產權樓盤起碼在50個以上。這其中，既有兩三座小樓盤，也有規(guī)模在20萬平方米以上的大社區(qū)。東郊浐灞河、長安區(qū)、北郊方新村、未央湖、白家口、魚化寨、城西客運站等區(qū)域附近，是小產權房較為集中的地方，可以說城鄉(xiāng)結合部的郊區(qū)是此類房子最適合的土壤。如果說北京市的小產權房占到整個北京市場20%的銷售面積的話，在西安可能己經超過了這個比例。國家和各地相關監(jiān)管部門屢屢提示建設和購買“小產權房”的風險，但仍難以遏制“小產權房”這一現(xiàn)象的蔓延。非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產權房建設面積達六十多億平米，相當于中國房地產業(yè)近十年來的開發(fā)總量。小產權房數(shù)量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。

針對小產權房所謂“熱建熱銷”的事實，國務院日前已做出部署，責成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產權房的摸底和清理工作。就小產權房問題，國務院要求：一是所有在建及在售小產權房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產權房現(xiàn)狀進行普查；三是責成領導小組研究小產權房問題，拿出相關處理意見和辦法。

（二）完善小產權房制度的解決思路

“小產權房一方面挑戰(zhàn)了法律權威，損害了國家法律法規(guī)的威信和尊嚴；另一方面擾亂了國家土地開發(fā)利用規(guī)劃，影響城市建設及房地產市場正常發(fā)展，給社會安定埋下了隱患。更為重要的是，小產權房的大量違規(guī)建設，將危及國家保護耕地政策”。這也就是國家法律法規(guī)限制小產權房發(fā)展的立法原由。但是法律既然屬于上層建筑領域之中，就必然與經濟基礎產生必然緊密的聯(lián)系，時刻隨著經濟基礎和社會的變化而變化。故應對小產權房，國家應該考慮適時調整法律政策與相關的工作方法與態(tài)度，順應時代潮流的發(fā)展。

具體來說，我認為政府有三種可供選擇的方法：第一，對于符合規(guī)劃的小產權房，按規(guī)定補辦手續(xù)，將集體土地轉化為國有土地，取到產權證。對于嚴重不符合規(guī)劃的小產權房，強行拆除。但是這個方法實質上還是維護了當前的法律，無助于解決高房價問題與城鄉(xiāng)二元制發(fā)展模式問題。第二，對農村集體所有建設用地使用權自由流轉以合法的形式予以確認，國有土地與集體土地同權同價，小產權房補交房地產開發(fā)稅費“轉正”，只對不符合規(guī)劃和違法占用耕地的項目進行懲罰。這種方法不僅可以解決城市高房價，而且能夠破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展結構，對構建和諧社會具有重要意義。

在目前房價高位徘徊，城鄉(xiāng)發(fā)展不均，貧富差距不斷擴大的情況下，我認為政府最有可能采取第二種方式。

總的來說，面對住房供應體系不能全面滿足民眾住房需求的情況，小產權房的出現(xiàn)與存在，應該說是具有一定合理性的。對管理部門來說，小產權房事實上部分承擔了理應由政府承擔的住房保障責任。而對于農民來說，出售或出租小產權房，可以獲得比種植更高的收入。一定程度上，小產權房的出現(xiàn)與存在，對政府對購房者和農民來說，其實是一個多贏的結果。故，片面的打壓小產權房的行政行為和司法行為是不合理的。相反，國家應在法律制度和政策層面放開，給予更多的支持。在制定和修改法律過程中，應該在“公正、效率”的理念指導下，按照“放開產權、管住規(guī)劃”的原則來進行。在嚴格、細致的規(guī)劃下，任何(國家或集體)產權主體都可以自由交易建設用地，不一定要經過“招拍掛”的程序。土地使用權的最后獲得者可以自主地按照規(guī)劃和國家的技術標準對土地進行開發(fā)。由此形成的建筑產品，都應該是合法產品。現(xiàn)行法規(guī)的根本特點是與民爭利，特別在土地一級市場上傷害了農民的利益。注重土地要素的市場化，還可以提高土地資源的配置效率。我們國家土地資源浪費非常嚴重，城市用地無論是經濟密度還是人口密度都很低，特別是東部城市的人口密度更低。按現(xiàn)行法律，保護18億畝耕地的目標也難實現(xiàn)。深化土地改革已經變得迫在眉睫。令人感到欣慰的是，前年召開的中共十七屆三中全會提出要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，按照“明晰產權，用途管制，節(jié)約集約，嚴格管理”進一步改革土地制度，是一個有重大意義的改革設想，應該在今后的法律修訂中認真貫徹。

最后，小產權房是構建房地產市場多極化的一枚棋子，是打破高度壟斷的房地產市場的一個有效缺口。中國需要多極化的房地產市場，中國的房地產市場原本就不該是大一統(tǒng)的。這又像今天的世界格局，只有在多極化的格局中，才有世界的和平、繁榮和進步?；谝陨嫌^點，我認為小產權房合法化的一天必將到來。